Belakangan ini, dalam segala aspek yang berhubungan dengan pemerintahan, reformasi birokrasi menjadi isu yang sangat kuat untuk direalisasikan. Terlebih lagi, birokrasi pemerintah Indonesia telah memberikan sumbangsih yang sangat besar terhadap kondisi keterpurukan bangsa Indonesia dalam krisis multidimensi yang berkepanjangan.
Birokrasi yang telah dibangun oleh pemerintah sebelum era reformasi telah membangun budaya birokrasi yang kental dengan korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Akan tetapi, pemerintahan pascareformasi pun tidak menjamin keberlangsungan reformasi birokrasi terealisasi dengan baik. Kurangnya komitmen pemerintah pascareformasi terhadap reformasi birokrasi ini cenderung berbanding lurus dengan kurangnya komitmen pemerintah terhadap pemberantasan KKN yang sudah menjadi penyakit akut dalam birokrasi pemerintahan Indonesia selama ini. Sebagian masyarakat memberikan cap negatif terhadap komitmen pemerintah pascareformasi terhadap reformasi birokrasi. Ironisnya, sebagian masyarakat Indonesia saat ini, justru merindukan pemerintahan Orde Baru yang dinggap dapat memberikan kemapanan kepada masyarakat, walaupun hanya kemapanan yang bersifat semu.
Birokrat, sebagai pembentuk kebijakan yang bersifat publik dipengaruhi oleh berbagai faktor. Dengan demikian, seringkali kebijakan yang dilahirkan oleh para birokrat tidak menyentuh kepentingan masyarakat tidak bersifat populasi. Bukan tidak mungkin, berbagai faktor tersebut, baik yang bersifat internal maupun eksternal, yang menyebabkan negara ini semakin larut dalam keterpurukan. Sebagaimana telah diketahui oleh kalangan yang peduli terhadap pembaruan hukum tanah air.
ASPEK-ASPEK YANG MEMPENGARUHI BIROKRAT DI INDONESIA
DALAM PROSES PEMBENTUKAN KEBIJAKAN
Salah satu tugas birokrat adalah membentuk suatu kebijakan publik yang dapat diterima oleh semua golongan masyarakat. Setiap kebijakan yang dibuat tentu harus memperhatikan apakah kebijakan tersebut nantinya dapat diterapkan dalam masyarakat, sehingga setiap kebijakan yang ada tidak akan sia-sia belaka. Oleh sebab itu, seorang birokrat haruslah orang yang independen dan dapat menampung setiap aspirasi masyarakat. Namun, dalam realitanya ternyata banyak aspek yang dapat mempengaruhi para birokrat dalam membentuk suatu kebijakan, sehingga kebijakan yang dibuat sebenarnya hanyalah kepentingan dari beberapa golongan saja, dengan berkedok untuk kepentingan masyarakat luas. Aspek-aspek yang mempengaruhi pembentukan kebijakan dari para birokrat akan dibahas sebagai berikut.
2.1 Adanya Pengaruh Tekanan dari Luar
Di sini nilai-nilai politis yang berlaku akan sangat mempengaruhi birokrat. Pengaruh tekanan dari luar itu bisa bermacam-macam bentuknya. Salah satunya adalah ketika Indonesia sedang mengalami krisis moneter periode 1998, Indonesia banyak mendapat tekanan dari dunia internasional, khususnya negara- negara kapitalis barat. Pada saat itulah International Monetary Fund (IMF) mulai mempengaruhi perekonomian Indonesia dengan memberikan berbagai cara bagaimana dapat keluar dari krisis. Namun, yang terjadi adalah Indonesia selalu didikte oleh IMF dan setelah sekian lama sampai lima tahun lebih, serta telah beberapa kali berganti presiden, Indonesia belum bisa keluar dari krisis. Salah satu produk hukum yang dibuat oleh pemerintah Indonesia atas saran IMF adalah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Anti Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Undang-undang tersebut dibuat dengan mengadopsi langsung undang-undang di Amerika Serikat yang mengatur tentang hal yang sama. Kemudian, yang terjadi adalah, substansi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 banyak yang tidak jelas dan tidak cocok untuk dapat diterapkan di Indonesia. Pengaruh tekanan itu juga bisa datang dari dalam negeri sendiri. Dalam hal ini tergantung dari nilai politis apa yang dianut oleh birokrat yang bersangkutan.
2.2 Adanya Pengaruh Kebijaksanaan Lama
Dalam hal ini, kebijaksanaan lama yang diwariskan kepada para birokrat baru sangat berpengaruh (nilai-nilai organisasi). Suatu sistem atau tatanan yang berlaku dalam organisasi bisa mempengaruhi kinerja para birokrat. Sistem lama yang sudah mengendap akan sangat sulit diubah bila birokrat-birokrat lama dalam organisasi yang bersangkutan juga tidak diganti. Jadi, bila hanya satu atau dua birokrat saja yang diganti, justru birokrat-birokrat baru tersebut yang akan mengikuti arus dari sistem lama karena kinerja-kinerja para birokrat baru juga tak lepas dari pengaruh para birokrat lama yang jumlahnya lebih banyak. Contoh yang dapat diambil di Indonesiaini adalah pada masa reformasi, di mana belum banyak yang berubah dari sistem pada rezim Orde Baru.
Pada masa reformasi, para birokrat yang diganti hanyalah para elit atau pemimpin-pemimpinnya saja, sedangkan bawahan-bawahannya tetap. Hal ini membuat pelayanan-pelayanan yang diberikan, serta ketentuan hukum yang yang dibentuk untuk masyarakat pada masa reformasi ini menjadi sama saja seperti pada masa Orde Baru, walaupun ada perubahan, itu pun hanya sebagian kecil saja. Inilah yang menjadi permasalahan, di mana para birokrat bawahan tersebut masih menjadi bagian dari sistem lama. Oleh karena itu, seorang pemimpin dalam suatu organisasi yang masih terpengaruh oleh sistem lama haruslah bertekad untuk menciptakan suasana kerja yang baru dalam organisasinya, sehingga kebijakan-kebijiakan yang dibuat tidak terpengaruh oleh kebijaksanaan lama.
2.3 Adanya Pengaruh Sifat-sifat Pribadi
Nilai pribadi yang ada dalam diri pembuat kebijakan sangat berpengaruh. Sifat dan watak pribadi dalam tiap diri birokrat dapat mempengaruhi suatu produk hukum yang akan dibuat oleh birokrat yang bersangkutan. Kebijakan tersebut akan baik dan dapat mengakomodasi kepentingan semua lapisan masyarakat, bila sifat dan watak dari para birokrat baik dan mempunyai kompetensi, serta integritas yang tinggi. Sebaliknya, kebijakan tersebut akan berakibat buruk, bila sifat dan watak dari para birokrat hanya mementingkan dirinya sendiri. Saat ini, masih banyak birokrat yang hanya mementingkan dirinya sendiri karena terpengaruh sifat-sifat pribadinya. Demikian juga pada masa Orde Baru. Ketika itu, mantan Presiden Soeharto pernah mengeluarkan suatu Instruksi Presiden (Inpres) yang berkaitan dengan penghapusan bea impor atas mobil Timor di Indonesia. Inpres tersebut menjadi kontroversial pada waktu itu karena pemilik perusahaan mobil Timor adalah putranya sendiri. Dalam hal ini, sebenarnya terjadi benturan kepentingan (conflict of interest) pada mantan Presiden Soeharto, di mana ia mengeluarkan kebijakan yang seharusnya bermanfaat bagi publik, tetapi yang justru terjadi adalah Inpres tersebut hanya mementingkan diri pribadi sang mantan presiden.
2.4 Adanya Pengaruh dari Kelompok Luar
Di Indonesia, begitu banyak kelompok masyarakat yang dibentuk sendiri oleh mereka. Kelompok itu berbagai macam namanya, ada “aliansi”, “forum”, “front”, “himpunan”, “lembaga” dan masih banyak lagi yang pada intinya merupakan suatu kumpulan orang yang mempunyai tujuan yang sama, sehingga bisa disebut juga sebagai suatu organisasi. Organisasi-organisasi masyarakat tersebut akan selalu merespon tiap kebijakan pemerintah yang dianggap tidak tepat dan salah arah, sehingga organisasi masyarakat itu dikatakan juga sebagai alat kontrol bagi pemerintah.
Beberapa bulan yang lalu ketika pemerintah berniat merevisi Undang- UndangNomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan, tiap organisasi buruh langsung merespon keinginan pemerintah tersebut karena para buruh menganggap revisi Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 hanya untuk melindungi para pengusaha dan investor asing. Puncaknya pada 1 Mei 2006—Hari Buruh Sedunia, tiap organisasi buruh seluruh Indonesia serentak mengadakan aksi unjuk rasa untuk menentang revisi Undang-Undang Ketenagakerjaan tersebut, dan kemudian pada 3 Mei 2006, para buruh se-Indonesia kembali melakukan aksi unjuk rasa, bahkan terjadi kerusuhan pada unjuk rasa yang kedua ini. Aksi unjuk rasa para buruh tersebut dapat mempengaruhi pemerintah untuk tidak merevisi Undang- Undang Ketenagakerjaan tersebut, walaupun nantinya akan tetap direvisi, setidaknya pemerintah memilih untuk menunda pembahasan revisi Undang- Undang Ketenagakerjaan. Hal ini dilakukan pemerintah untuk meredakan amarah para buruh yang merasa termarjinalkan posisinya dan juga agar kegiatan perekonomian tetap dapat berjalan seperti biasanya. Dengan demikian, menjadi terbukti bahwa kelompok-kelompok masyarakat dapat mempengaruhi pemerintah dalam hal membuat kebijakan.
2.5 Adanya Pengaruh Keadaan Masa Lalu
Pengaruh keadaan masa lalu dapat mempengaruhi kebijakan yang dibuat oleh para birokrat. Para birokrat dapat belajar dari pengalaman mengenai kebijakan yang telah diterapkan dalam masyarakat dengan melihat hasilnya pada saat ini, yaitu baik atau buruk. Pada masa Orde Baru, banyak kebijakan yang hanya mementingkan kelompok tertentu saja, sehingga rakyat selalu menjadi korban dari sebuah kebijakan. Makin lama, rakyat semakin pintar dan tidak ingin dibodohi terus-menerus. Alhasil pada 1998, kekesalan rakyat yang selama ini selalu dipendam, akhirnya memuncak. Rakyat dan mahasiswa tumpah ruah turun ke jalan dengan satu tujuan, yaitu melengserkan Soeharto dari tahta kepresidenan selama 32 tahun. Dengan mempelajari hal tersebut, maka pemerintah saat ini harus lebih hatihati untuk membuat kebijakan, karena bila tidak, maka bukan tidak mungkin hal yang telah menimpa mantan Presiden Soeharto, dapat juga terjadi pada masa pemerintahan saat ini. Dengan demikian, faktor “keadaan masa lalu” dapat menjadi pertimbangan bagi pemerintah untuk membuat suatu kebijakan publik dan pemerintah juga harus memikirkan nasib rakyat kecil yang dari dulu jarang sekali merasakan efek dari sebuah kebijakan yang dibuat oleh para birokrat.
PERAN PEMERINTAH DALAM PEMBENTUKAN KEBIJAKAN
HUKUM
DAN FAKTOR YANG MEMPENGARUHINYA
3.1 Peran Pemerintah dalam Pembentukan Kebijakan Hukum
Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, kewenangan dalam hal penegakan hukum berada di tangan lembaga yudikatif. Namun demikian, peran pemerintah sebagai badan eksekutif dirasakan amat penting dalam rangka upaya menegakkan hukum di Tanah Air. Setidaknya ada tiga alasan mengapa kebijakan pemerintah dalam hal penegakan hukum diperlukan.
Pertama, pemerintah bertanggung jawab penuh untuk mengelola wilayah dan rakyatnya untuk mencapai tujuan dalam bernegara. Bagi Indonesia sendiri, pernyataan tujuan bernegara sudah dinyatakan dengan tegas oleh para pendiri negara dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD1945), di antaranya: melindungi segenap bangsa dan memajukan kesejahteraan umum. Bukan hanya pernyataan tujuan bernegara Indonesia, namun secara mendasarpun gagasan awal lahirnya konsep negara, pemerintah wajib menjamin hak asasi warga negaranya. Memang, dalam teori pemisahan kekuasaan cabang kekuasaan negara mengenai penegakan hukum dipisahkan dalam lembaga yudikatif. Namun, lembaga eksekutif tetap mempunyai tanggung jawab karena adanya irisan kewenangan dengan yudikatif serta legislatif dalam konteks checks and balances; dan kebutuhan pelaksanaan aturan hukum dalam pelaksanaan wewenang pemerintahan sehari-hari.
Kedua, tidak hanya tanggung jawab, pemerintah pun mempunyai kepentingan langsung untuk menciptakan situasi kondusif dalam menjalankan pemerintahannya. Birokrasi dan pelayanan masyarakat yang berjalan dengan baik, serta keamanan masyarakat. Dengan adanya penegakan hukum yang baik, akan muncul pula stabilitas yang akan berdampak pada sektor politik dan ekonomi. Menjadi sebuah penyederhanaan yang berlebihan bila dikatakan penegakan hukum hanyalah taggung jawab dan kepentingan lembaga yudikatif.
Ketiga, tidak dapat dilupakan pula adanya dua institusi penegakan hukum lainnya yang berada di bawah lembaga eksekutif, yaitu kepolisian dan kejaksaan.Penegakan hukum bukanlah wewenang Mahkamah Agung (MA) semata. Dalam konteks keamanan masyarakat dan ketertiban umum, kejaksaan dan kepolisian justru menjadi ujung tombak penegakan hukum yang penting karena mereka langsung berhubungan dengan masyarakat. Sementara itu, dalam konteks legal formal, hingga saat ini pemerintah masih mempunyai suara yang signifikan dalam penegakan hukum. Sebab, sampai dengan September 2004, urusan administratif peradilan masih dipegang oleh Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia. Oleh karena itu, pemerintah masih berperan penting dalam mutasi dan promosi hakim, serta administrasi peradilan.
Realisasi penegakan hukum di Indonesia sendiri, belakangan ini, seringkali tidak dipandang sebagai sesuatu yang penting dalam proses demokratisasi. Hukum lebih sering dilihat sebagai penopang perbaikan di bidang lainnya seperti politik dan pemulihan ekonomi. Akibatnya, pembaruan hukum justru dianggap hanya sebatas pembentukan peraturan perundang-undangan yang dibutuhkan untuk melaksanakan rencana-rencana perbaikan sektor ekonomi dan politik, alih-alih pembenahan perangkat penegakan hukum itu sendiri. Indikasi gejala ini terlihat dari lahirnya berbagai undang-undang secara kilat di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), yang didorong oleh rencana pemulihan ekonomi yang dipreskripsikan oleh berbagai lembaga internasional dan nasional, sementara tidak banyak yang dilakukan untuk memperbaiki kinerja kepolisian dan kejaksaan oleh pemerintah. Padahal, evolusi masyarakat hingga menjadi organisasi negara melahirkan konsep tentang adanya hukum untuk mengatur institusi masyarakat. Oleh karena itu, terdapat asumsi dasar yang menyatakan bahwa adanya kepastian dalam penegakan hukum akan mengarah kepada stabilitas masyarakat. Dan pada kenyataannya, kepastian hukum selalu menjadi hal yang didambakan, walaupun terdengar utopis. Sebab, melalui kepastian inilah akan tercipta rasa aman bagi rakyat. Adanya kepastian bahwa kehidupan dijaga oleh negara, kepentingannya
dihormati, dan kepemilikan yang diraihnya dilindungi.
3.2 Pembentukan Kebijakan di Bidang Penegakan Hukum dan Faktor yang Mempengaruhinya
Bagi Indonesia sendiri, penegakan hukum bukan hanya untuk mendorong perbaikan politik dan pemulihan ekonomi. Harus disadari bahwa penegakan hukum justru merupakan ujung tombak proses demokratisasi. Karena, melalui penegakan hukum ini, Indonesia dapat secara konsisten memberantas korupsi yang sudah mengakar dengan kuat di berbagai sektor serta menjalankan aturan- aturan dalam bidang politik dan ekonomi secara konsisten. Penegakan hukum yang konsisten dan tegas juga dapat mendorong percepatan pemulihan ekonomi dan tatanan politik.
Dalam bidang pembentukan kebijakan, indikasi yang menunjukkan gejala pembuatan aturan secara instan tersebut dilihat dalam soal perencanaan pembentukan kebijakan hukum pemerintah yang cenderung stagnan. Pada masa pemerintahan Abdurrahman Wahid, dibentuk Komisi Hukum Nasional yang bertugas memberikan nasihat kepada presiden dalam bidang hukum. Namun, dalam pemerintahan yang berikutnya, Komisi Hukum Nasional dapat dikatakan tidak memiliki banyak andil dalam pembentukan kebijakan pemerintah di bidang hukum. Pada saat ini, arah kebijakan hukum dituangkan bersama dengan arah kebijakan pembangunan sektor-sektor lainnya dalam Program Pembangunan Nasional (Propenas) yang dibuat dalam bentuk undang-undang oleh DPR dan pemerintah (Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000). Di dalam Propenas, yang menggantikan Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita) itu, disusun arah kebijakan pembangunan di bidang hukum. Propenas tidak hanya memuat arah perbaikan institusi, tetapi juga serangkaian pembentukan undang-undang, yang kemudian diturunkan dalam bentuk Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Prolegnas memuat semua legislasi yang akan dihasilkan dalam jangka waktu lima tahun. Pembagian yang ada dalam Prolegnas dilakukan secara sektoral, yaitu bidang hukum, politik, ekonomi, sosial budaya, agama, pendidikan, pembangunan
daerah, sumber daya alam dan pertahanan keamanan.
Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) dalam studinya tentang Prolegnas pada masa sidang DPR 2003-2004 menyimpulkan setidaknya dua hal sebagai berikut.Pertama, proses penyusunan legislasi di Indonesia bukanlah dalam kerangka “mengarahkan” kebijakan di bidang hukum tetapi justru “diarahkan” oleh berbagai faktor eksternal.Kedua, sampai titik tertentu proses penyusunan prioritas legislasi menjadi sarana untuk “memagari” perubahan politik dan hukum yang dikehendaki. Proses ini menjadi alat pembenaran (justifikasi) semata dalam meredam agenda perubahan struktural sambil mempertahankan status quo.
Salah satu faktor eksternal yang turut mengarahkan pembentukan kebijakan hukum di negeri ini di antaranya dalam bentuk ideologi asing. Paham neo-liberal yang berkembang pesat sebagai bagian dari kedigdayaan negara- negara Barat telah memberikan pengaruh besar terhadap berbagai kebijakan dalam negeri di negaranegara dunia ketiga, termasuk Indonesia. Neo-liberalisme masuk ke dalam hukum dan kebijakan melalui proses pembentukan maupun penegakannya. Proses pembentukan dan penegakan hukum dan kebijakan dapat dilihat sebagai arena pertarungan antara kelompok yang memiliki akses dan yang tidak. Masuknya neo-liberalisme ke dalam hukum menjadi konsekuensi dari merasuknya ideologi neo-liberal dalam berbagai sendi kehidupan—pandangan yang melihat bahwa negara harus menjauh dari arus ekonomi dan semua individu harus berkompetisi dalam mekanisme pasar.
bY: Aam's Boejang Berlian
Tidak ada komentar:
Posting Komentar